| 國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中的SPS 措施 |
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我國已是WTO 成員。根據(jù)我國的入世承諾,我國采取的動植物檢疫及檢疫處理措施應(yīng)符合《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(SPS 協(xié)定) 的要求。2002 年,我國向世貿(mào)組織通報了140 項入世前的SPS 措施和15 項入世后的SPS 措施;2003 年通報了24 項SPS措施。這些措施為我國農(nóng)產(chǎn)品順利進入國際市場、延緩?fù)鈬r(nóng)產(chǎn)品對我國的沖擊起了很好的作用。與此同時,我國農(nóng)產(chǎn)品出口不斷受到他國各種非關(guān)稅技術(shù)性貿(mào)易措施特別是SPS 措施的限制,出口水果、蔬菜、畜禽產(chǎn)品經(jīng)常因病蟲害問題、農(nóng)殘問題而被退貨、銷毀甚至全面禁止出口。本文旨在SPS 協(xié)定框架下,分析各類SPS 措施的特點和表現(xiàn)形式,為檢驗檢疫及國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易工作者提供參考。
1 SPS 措施的定義
SPS 措施是SPS 協(xié)定中衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的簡稱。SPS 協(xié)定將SPS 措施限定為4種情況: ①保護人類或動物的生命或健康免受由食品添加劑、污染物、毒素或致病有機體所產(chǎn)生的風(fēng)險; ②保護人類的生命免受動植物攜帶的疫病的侵害; ③保護動物或植物的生命免受害蟲、疾病或致病有機體傳入的侵害; ④保護一個國家免受有害生物的傳入、定居或傳播所引起的危害。
SPS 措施可以采取多種形式,例如強制執(zhí)行特殊的產(chǎn)品及加工標(biāo)準(zhǔn)、要求產(chǎn)品來自非疫區(qū)、檢疫規(guī)程、認(rèn)證或檢驗程度、抽樣及檢測要求、與衛(wèi)生有關(guān)的標(biāo)簽措施、確定可允許的最大農(nóng)殘限量水平、對食品中某種單獨的添加劑的使用規(guī)定等[1 ] 。
2 SPS 協(xié)定與TBT協(xié)定的聯(lián)系及區(qū)別[ 1]
在1973～1979 年的東京回合談判中簽署了東京回合守則,其中包括技術(shù)性貿(mào)易壁壘(TBT) ,又稱為標(biāo)準(zhǔn)守則。由于認(rèn)識到SPS措施對貿(mào)易能產(chǎn)生極大的限制作用, 在1986～1994年的烏拉圭回合談判中開始將SPS 列為談判議題,SPS 從TBT中分離出來成為一個新的協(xié)定。SPS 協(xié)定和TBT 協(xié)定明確界定了各自的適用范圍。SPS 協(xié)定第1 條第4 款規(guī)定:“對不在本協(xié)定范圍的措施,本協(xié)定的任何規(guī)定不得影響各成員在《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》項下的權(quán)利”。TBT 協(xié)定第1 條第5 款規(guī)定:“本協(xié)定之規(guī)定不適用于《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》附件1 所定義的動植物衛(wèi)生措施”。
典型的SPS 措施涉及: ①食品或飲料中的添加劑; ②食品或飲料中的污染物; ③食品或飲料中的毒素物質(zhì); ④食品或飲料中的獸藥或農(nóng)藥殘留; ⑤食品、動物和植物健康認(rèn)證; ⑥涉及食品安全的加工方法; ⑦直接與食品安全相關(guān)的加工方法; ⑧植物/ 動物檢疫,宣布非疫區(qū); ⑨防止病蟲害傳入; ⑩其他進口要求(如進口用于動物運輸?shù)牟輭|) 等。典型的TBT 措施涉及: ①食品、飲料和藥品的標(biāo)簽; ②新鮮食品的質(zhì)量要求; ③新鮮食品的包裝要求; ④危險化學(xué)品和毒素物質(zhì)的包裝和標(biāo)簽要求; ⑤有關(guān)電子設(shè)備的法規(guī);⑥有關(guān)無繩電話、無線電設(shè)備等的法規(guī); ⑦紡織品和服裝標(biāo)簽; ⑧汽車及其零部件檢驗;⑨有關(guān)船舶和船舶設(shè)備的法規(guī); ⑩有關(guān)玩具安全的法規(guī)等。
判定一項措施是適用于SPS 協(xié)定還是TBT協(xié)定主要根據(jù)它的目的和理由來確定。一項內(nèi)容如果它們的具體要求不同,可能會導(dǎo)致適用協(xié)定的不同。例如,香煙上要求加貼標(biāo)簽“抽煙能嚴(yán)重地危害你的健康”,盡管標(biāo)簽的目的是保護人類健康,但該措施不是關(guān)于食品的措施,因此該措施屬于TBT 協(xié)定。又如,肥料中關(guān)于食品和動物飼料中允許的肥料殘留屬SPS 措施,關(guān)于肥料藥效的規(guī)定和關(guān)于保護農(nóng)藥使用者避免藥害的有關(guān)規(guī)定屬TBT 措施; 食品標(biāo)簽中關(guān)于食品安全、健康警告、使用和劑量的法規(guī)屬于SPS 措施,關(guān)于標(biāo)簽位置、字體、營養(yǎng)成分和品質(zhì)的規(guī)定屬于TBT措施;糧食運輸集裝箱中關(guān)于為防止病蟲害傳播和擴散制定的熏蒸、除害措施屬于SPS 措施,關(guān)于集裝箱大小、構(gòu)造/結(jié)構(gòu)和安全裝卸的規(guī)定屬于TBT措施等。
3 國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中的SPS 措施
由于世界各國的科技、經(jīng)濟等發(fā)展程度不一,對絕大多數(shù)發(fā)展中國家來說,經(jīng)濟和技術(shù)落后的現(xiàn)實在短時間內(nèi)是無法改變的。正是由于存在這種差距,許多發(fā)達國家利用自身的科技、人才等優(yōu)勢,利用SPS 協(xié)定中的有關(guān)條款,采取對自己有利的SPS 措施,紛紛為自己的農(nóng)產(chǎn)品出口打開出路,為農(nóng)產(chǎn)品進口建筑起保護的柵欄。發(fā)達國家間的貿(mào)易摩擦已由關(guān)稅爭端轉(zhuǎn)向了技術(shù)性貿(mào)易措施的爭端。以下是當(dāng)前國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中常采用的SPS 措施。
3.1 利用風(fēng)險分析,在程序上延長農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入的時間
以韓國為例[2 ] ,按照韓國國立植物檢疫所規(guī)定,向韓國出口的水果等農(nóng)產(chǎn)品,其認(rèn)證至少要經(jīng)過4 道手續(xù)。首先,出口國檢疫部門向韓國國立植物檢疫所提交出口產(chǎn)品的《病蟲害發(fā)生總目錄》,主要包括病蟲害的種類、發(fā)生地區(qū)、無害地區(qū)、防治方法等,第2步,韓國植物檢疫所根據(jù)出口國提交的《病蟲害發(fā)生總目錄》,確定哪些病蟲害是韓國沒有的,哪些是韓國有但仍不可以進入的,出口國對這些病蟲害是否具備有效的殺滅方法;第3 步,派專家到出口國實地考察病蟲害的種類、分布及防治情況,如發(fā)現(xiàn)《病蟲害發(fā)生總目錄》未記載的病蟲害,出口國要提供滅殺方法;第4 步,當(dāng)韓國確認(rèn)出口國已具備有效的滅殺方法、不會對韓國構(gòu)成危害后,雙方可以簽署檢疫約定。只有雙方簽署檢疫約定后,出口國才能按正常貿(mào)易方式向韓國出口產(chǎn)品,但每次通關(guān)仍需進行檢疫和衛(wèi)生檢查。而雙方簽訂檢疫約定的過程,一般需要4～5年,甚至更長時間。
澳大利亞的風(fēng)險分析管理包括啟動、風(fēng)險分析和決策3 方面的內(nèi)容,按照澳大利亞IRA 管理程序限定的期限,完成一項常規(guī)的IRA 工作一般至少需要435 天的時間[3 ] 。
3.2 以開展風(fēng)險分析為借口,不斷地要求提供補充材料,變相延長解禁的時間甚至停止進口菲律賓想向澳大利亞出口水果,澳方說要進行風(fēng)險分析。菲方向澳方提供了一系列的信息,如氣候、儲藏條件、有害生物的發(fā)生分布情況等。過了1 年多時間,澳方向菲方說,提供的信息不夠,要求菲方提供更多的信息。菲方根據(jù)澳方的要求又提供了信息。但此后,澳方說光做理論風(fēng)險分析不夠,還需要到菲律賓進行實地考察。但當(dāng)時不是熱帶水果的生產(chǎn)季節(jié),等到第2 年考察結(jié)束,澳方又提出要修改風(fēng)險分析報告。就這樣,澳大利亞利用做風(fēng)險分析,持續(xù)8 年一直沒進口菲律賓的水果。
此類例子還有,如歐盟就進口美國牛肉中所含激素問題與美國爭論了15 年才結(jié)束;美國希望將華盛頓州的蘋果出口日本,而日本用了5 年時間評估其攜帶有害生物的風(fēng)險性,至今未進口一個美國蘋果等。
3.3 利用SPS 灰色區(qū)域,在沒有科學(xué)依據(jù)的情況下采取緊急措施
1998 年,美國借口光肩星天牛是隨著中國輸美木質(zhì)包裝侵入其國內(nèi),在科學(xué)證據(jù)不充分的情況下,援引SPS 協(xié)定第5 條第7 款,對中國輸美木質(zhì)包裝采取了緊急措施。我國每年輸美的貨物達100 萬批以上,其中1/ 3～1/ 2 的貨物涉及木質(zhì)包裝,這項措施使我國產(chǎn)品的出口成本上升了30 %左右。而且,目前加拿大、英國、巴西、澳大利亞、新西蘭及歐盟等國緊隨其后也采取了類似措施。
3.4 強化對動植物病蟲害的檢疫,發(fā)現(xiàn)問題立即采取限制進口的措施
2003 年12 月19 日,美國方面借口在鴨梨中發(fā)現(xiàn)新種黑斑病,全面封殺中國鴨梨,不僅停了河北鴨梨的進口,也停了山東鴨梨的進口。隨后,加拿大也停止進口河北鴨梨。這一事件,對河北鴨梨出口乃至中國鴨梨和水果的出口都是一個沉重的打擊。
3.5 提出名目繁多的檢驗檢疫項目
許多發(fā)達國家為保護本國市場,制定了繁多而又嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)。例如日本厚生省規(guī)定食品中不得含有毒有害物質(zhì),嚴(yán)格控制食品中的農(nóng)藥殘留量。1968 年日本制定了第一批農(nóng)藥殘留限量(MRL) ,那時僅對5 種農(nóng)藥設(shè)定了最高殘留限量。1978年增添了26 種,1997 年對161 種農(nóng)藥設(shè)定了8000 個最高殘留量,到2000 年對200 種農(nóng)藥制定了近9000 個最高殘留量。歐盟目前擁有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有10 多萬個[4 ] 。這些法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留污染、重金屬含量、抗生素殘留,化肥使用、微生物污染、動物飼料及添加劑等均做出了嚴(yán)格的規(guī)定,令他國農(nóng)產(chǎn)品出口防不勝防。
3.6 制定苛刻的檢驗檢疫標(biāo)準(zhǔn)
從1993 年起,澳大利亞國家食品局將進口花生中重金屬鎘的最高限量從原來的0.1×10 - 6修改為0.05 ×10 - 6 ,這一苛刻要求幾乎無法達到。
2000 年2 月23 日,美國環(huán)保署發(fā)布公告,對磷化鋅等化合物的殘留限量做出規(guī)定,對于因使用磷化鋅作滅鼠藥而殘留在紫花苜蓿及其干草上的磷化物的最高限量規(guī)定為1 ×10 - 6 。2000 年4 月14 日,歐盟發(fā)布通告,修改一些農(nóng)產(chǎn)品中的農(nóng)殘限量,修改后的內(nèi)容見表。類似的標(biāo)準(zhǔn)還很多,而且今后會更多。
3.7 以保護人類健康為冠冕堂皇的理由
自9•11 恐怖襲擊之后,美國于2002 年6月以應(yīng)對生物恐怖襲擊為由,發(fā)布了《公共健康安全與生物恐怖預(yù)備應(yīng)對法》,并于2003年12 月正式實施。該法有4 個條款涉及食品、飼料企業(yè),主要是: ①美國本土和對美國出口的外國食品、飼料生產(chǎn)、加工、包裝、倉儲企業(yè)必須在2003 年12 月12 日前向美國食品藥物管理局(FDA) 注冊; ②食品、飼料企業(yè)建立保持能夠確定食品來源和去向的記錄,以便FDA 能夠追查出對人類或者動物健康造成嚴(yán)重不利影響或者死亡威脅的來源; ③進口商必須在食品、飼料運抵美國口岸前5 天至8小時向FDA 發(fā)出通報,通報的內(nèi)容包括貨物描述、加工廠及FDA 注冊編號、貨主或發(fā)貨人、進口商、種植或養(yǎng)殖者(如果知道的話) 、承運人、產(chǎn)地、啟運地、預(yù)期入境的美國口岸和日期等信息; ④如果可靠的證據(jù)或資料證明某批貨物有可能對人類或者動物健康造成嚴(yán)重不利或死亡威脅時,FDA 有權(quán)下令扣留該批貨物。美國FDA 制定的注冊法規(guī)確定注冊品種有63 大類,需要注冊的企業(yè)類別有10 種,而且注冊信息如有任何變動,企業(yè)必須及時向FDA 辦理變更手續(xù),否則FDA 將視為有欺詐行為而限制企業(yè)的產(chǎn)品進入美國。就這樣,美國以應(yīng)對生物恐怖襲擊為由使進入美國的食品、飼料又多了一道門檻[5 ] 。
3.8 以保護生物多樣性為借口
澳大利亞是世界主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國,也是與其他大陸隔絕的海島型國家,由于隔絕的環(huán)境和缺少外來病蟲害的沖擊,澳大利亞的植物種群對外來病蟲害缺乏抗性和免疫力。因此,澳大利亞植物檢疫政策的基本點,就是嚴(yán)格控制,防止外來病蟲害傳入。澳大利亞并不奉行“零風(fēng)險”政策,而是采用“可接受”的或可控制的風(fēng)險政策,也就是將嚴(yán)格控制建立在風(fēng)險分析基礎(chǔ)上。一種水果要進入澳大利亞,大致要經(jīng)過以下程序:出口國官方向澳大利亞官方正式提出出口某種水果的要求;在獲得澳官方回復(fù)后,再向澳官方提供水果產(chǎn)區(qū)的病蟲害的完整資料以及監(jiān)測、防治和應(yīng)急措施;澳官方對有關(guān)資料進行評估和有害生物風(fēng)險分析,在PRA 基礎(chǔ)上提出控制措施,這一步驟大約要花1～2 年的時間;就有關(guān)進口條件和控制措施與出口國政府談判;談判成功,雙方簽署進口協(xié)定,水果正式進入澳大利亞[6 ] 。
3.9 以轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能對人體、農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境的危害為借口[7 ,8 ]
從20 世紀(jì)80 年代世界上第一例轉(zhuǎn)基因植物出現(xiàn)起,轉(zhuǎn)基因植物已超過數(shù)百種。雖然轉(zhuǎn)基因作物安全性問題尚未定論,但各國對轉(zhuǎn)基因生物的管理都極為重視,并通過制定相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)對其進行控制和管理。從1995 年1 月到2001 年3 月,共有16 個WTO 成員國就轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品和食品所采取的71 項措施(制定的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)) 向WTO 成員進行了通報,它們分別是新西蘭、美國、日本、澳大利亞、韓國、瑞士、歐盟、加拿大、印度尼西亞、挪威、哥倫比亞、捷克、墨西哥和德國,其中發(fā)達國家占通報成員的63 %。在71條通報中, 涉及TBT 領(lǐng)域的為28 條, 涉及SPS 領(lǐng)域的為43 條,通報的數(shù)量還在呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。
各國所采取的檢驗檢疫措施可以分為以下幾類,其中采用較多的有安全評估和標(biāo)簽措施。
(1) 安全評估制度:在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進入消費渠道前或進口前,必須對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品或生物進行安全評估,以決定是否允許該轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品或生物進口或上市。采取這種措施的WTO 成員國有8 個,為新西蘭、澳大利亞、美國、加拿大、歐盟、瑞士、韓國和日本。澳大利亞、新西蘭和日本還在安全評估的基礎(chǔ)上,制定了已批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因食品名單,列入該名單的轉(zhuǎn)基因食品可以進口或上市。
(2) 標(biāo)簽制度:制定強制性標(biāo)簽法規(guī),轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品必須在其標(biāo)簽上標(biāo)明“GMO 或轉(zhuǎn)基因”字樣。采取這種措施的成員有11 個,包括新西蘭、澳大利亞、美國、加拿大、瑞士、德國、荷蘭、挪威、韓國、日本和印度尼西亞,其中美國、挪威、歐盟和瑞士對產(chǎn)品中轉(zhuǎn)基因物質(zhì)含量做出了規(guī)定,如轉(zhuǎn)基因物質(zhì)低于規(guī)定,無須在標(biāo)簽中標(biāo)明“GMO 或轉(zhuǎn)基因”字樣。(3) 通報制度:加拿大和瑞士要求轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在進入銷售渠道前,應(yīng)向指定部門進行通報;美國則要求進出口轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品時,應(yīng)向指定部門進行通報。
(4) 其它措施:如哥倫比亞制定了進口許可證,美國和瑞士制定了轉(zhuǎn)基因及其產(chǎn)品的申請制度,同時美國還對有關(guān)進口的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品及其國外機構(gòu)采取注冊制度,馬來西亞對含轉(zhuǎn)基因的嬰兒食品采取了禁令,挪威對含抗生素基因編碼的轉(zhuǎn)基因食品及其配料采取禁令,墨西哥對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品或生物運輸做出了規(guī)定等。
隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用范圍的擴大, SPS措施越來越成為各國尤其是發(fā)達國家控制轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品和食品的有效手段。
3．10 利用檢驗檢疫程序延緩甚至減少進口
1999 年1 月16 日,日本根據(jù)其新出臺的《家畜傳染病預(yù)防實施細(xì)則》對一些活的家畜進口提出了非常復(fù)雜的程序,首先要提前1～4個月申報,出口前需專門隔離35 天,到岸后實行逐個體檢,需耗時10～15 天。
2003 年,日本決定對中國的鮮松茸先取樣檢查,在檢查結(jié)果出來后再通知海關(guān)放行,而以前是取樣后先放行再檢查。這一簡單的程序變更,使中國的松茸在等待中完全喪失了競爭力,喪失了原出口市場50 %的份額。
3．11 要求出口國先解決檢疫處理方法,經(jīng)確認(rèn)后允許進口美國檢疫法規(guī)定,所有外國水果在進入美國領(lǐng)土之前,必須完成特定的檢疫處理[6 ] 。中國出口美國的河北省鴨梨的主要條件包括:出口鴨梨來自CIQ－APHIS(美國動植物檢疫局) 共同認(rèn)可的果園和加工廠及其周圍1km 緩沖區(qū)內(nèi),懸掛裝有methyleugenol 誘芯的Jackson Steiner 誘捕器,對橘小實蠅進行監(jiān)測,誘捕器的密度為1 個/ km2 ;果病蟲害實施防治;6 月10 日前對出口梨套袋;出口的梨不帶有美國關(guān)注的檢疫性有害生物;出口包裝、標(biāo)記和防毀標(biāo)記要中美雙方共同認(rèn)可;此外,如果CIQ 無法提供鴨梨產(chǎn)區(qū)橘小實蠅誘捕資料和足夠的氣象信息保障體制,這些梨須作冷處理以殺滅可能存在的橘小實蠅,條件限定為0 ℃或以下處理10 天、0.6 ℃或以下11天、1.1 ℃或以下12 天、1.7 ℃或以下14 天。中國稻草出口日本,為防止寄生在稻草、稻谷上的檢疫性有害生物傳播,出口的稻草必須在由微機自動控制的設(shè)備內(nèi)經(jīng)過86 ℃、持續(xù)4min 以上的飽和蒸汽處理,并在中日雙方植物檢疫官員共同確認(rèn)(經(jīng)完全消毒,抽查合格的稻草由中方簽發(fā)植物檢疫證書,日本植物檢疫官員在證書背面簽名蓋章) 后,方可輸往日本。這些技術(shù)措施起到了控制病蟲害傳播蔓延的作用,但是極大地影響了貿(mào)易。此外,還有以農(nóng)產(chǎn)品的品種和產(chǎn)地劃分,逐個解禁;對植物及其產(chǎn)品指定入境口岸等。這些措施都使得出口產(chǎn)品的成本加大,從而限制了他國農(nóng)產(chǎn)品的進口。
檢驗檢疫系統(tǒng)站在國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的第一線,具有人員、技術(shù)、設(shè)備和信息等方面的優(yōu)勢。當(dāng)前國際農(nóng)產(chǎn)品市場對安全、衛(wèi)生、環(huán)保的要求越來越高,隨著國外對農(nóng)藥殘留、抗生素、重金屬含量等等越來越苛刻的要求,農(nóng)產(chǎn)品出口的形勢越來越復(fù)雜。檢驗檢疫部門要充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢,積極研究各國采用的SPS 措施的特點和形式,研究出打破國外技術(shù)壁壘的方法和措施,積極為企業(yè)開展技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù),指導(dǎo)做好出口農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、貯存、保鮮等各環(huán)節(jié)的技術(shù)工作,推進優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品出口解禁工作,使我國更多的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品能走出國門,出口創(chuàng)匯。
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